您当前的位置:首页 > 行业论文 > > 正文

从环境税制国际实践看我国污染税制度建设

作者:李慧凤;杜春丽 出自:中国流通经济 发表日期:2009-02-06

摘要:一、环境税及其思想来源    环境税是国家为了保护环境与资源而对一切开发、利用环境资源的单位和个人,按照开发、利用自然资源的程度或污染破坏环境资源的程度征收的一种税,主要包括开发利用自然资源行为税和有污染的产品税两种。纳税人分别是开发、利用自然资源者或生产使用有污染的产品者,课征对象分别为开发、利用自然资源的行为和有污染的产品,计征依据分别为开发、利用破坏自然资源的程度以及有污染的产品对环境的污染危害程度。环境税的主要功能在于调节人们开发、利用、破坏或污染环境资源的程度而不是为国家聚敛财富。 环境税收的思想来源是“庇古税”。英国现代经济学家庇古通过发展外部性理论最早提出了政府可以将税收用于调节污染行为的思想。庇古早在1920年出版的《福利经济学》中就主张对造成外部效应的企业,国家应该征税。庇古认为,如果能够对污染者按排污量征收一定的税,使之等于边际社会成本与边际私人成本之差,即将社会成本内部化,就可以使制造污染者面临私人活动的边际社会成本,污染制造者在这种税收的刺激下可以从两方面控制污染量:一是采取污染治理技术,降低单位活动的排污量;二是减少制造污染的活动总量。污染者将根据自己的成本和利润函数作出对自己最优的选择,同时达到对社会的最优。随着全球环境问题的日益突出,这~理论已得到越来越广泛的重视和应用。    二、环境税制的国际实践    目前,越来越多的国家将环境保护引入税收制度中,最为典型的是欧盟和美国。20世纪90年代以来,这些国家环境税占税收收入和GDP的比重均呈现上升趋势,环境税的作用逐渐加大,各国在税制改革方面也考虑到了越来越多的环保因素。    目前西方各国普遍开征的环境税主要有:(1)空气污染税。荷兰和瑞典已开征二氧化碳税,美国、德国、日本、挪威、荷兰等国开征二氧化硫税,丹麦从1982年起对天然气征收碳氢化合物税,立陶宛政府也于1991年颁布《污染税法》,对排放的空气污染物按一定标准征税。(2)水污染税。德国和荷兰按照水质水量综合概算进行征税,新加坡、纽约和莫斯科则按污水量征税。(3)固体废弃物税。该税有两种征收标准:一是根据废弃物的实际体积定额征收,如加拿大、瑞典和荷兰;二是根据废弃物体积和类型定额征收,如芬兰、法国等。课税对象包括饮料包装物、纸和纸制品、旧轮胎等。(4)噪音税。美国、德国、日本和荷兰等国均有该税,日本、荷兰按照飞机着陆架次计征,美国则对洛杉矶机场的每位旅客和每吨货物征收一美元噪音治理税,用于机场周围居民区的隔音费用。(5)垃圾税。荷兰的垃圾税每一家庭为一征收单位,人口少的可以得到一定的减免,芬兰和英国于1996年也开征了垃圾税。(6)注册税。欧盟国家普遍开征注册税。注册税是从源泉控制环境污染的一项有力措施,如瑞典对含活性物质的新型杀虫剂征收注册税1400到5600欧元,而且注册过的产品每年还需支付700欧元。    西方国家环境税的主要特点是:税收种类呈多样化趋势,如美国联邦和州两级政府都开征了不同程度的环境税,环境税种类较多,涉及能源、日常消费品和消费行为等多方面;对有利环保的行为实行税收优惠和减免,例如美国环境税收优惠政策主要体现在直接税收减免、投资税收抵免、加速折旧等方面;将税负逐步从对收入征税转移到对环境有害的行为征税,以 丹麦、瑞典等北欧国家为代表,这些国 家通过进行税收整体结构的调整,将 环境税税收重点从对收入征税逐步转 移到对环境有害的行为征税,即在劳 务和自然资源及污染之间进行税收重 新分配,将税收重点逐步从工资收入 向对环境有副作用的消费和生产行为 转移。    三、我国现行税制中与环保 有关的税种及存在的主要问题    1.我国现行税制中与环保有关的税种   我国在环境税方面的立法比较薄弱,在环保方面采取的税收措施很少。1994年税制改革后,很多税种考虑了环境保护的因素,我国现行税制中与环境保护有着直接或间接联系的税种主要有:    (1)资源税。现行资源税于1994年1月1日开始实施,该税种征收的主要目的是抑制对矿产资源的滥采滥挖和掠夺性开采,保护矿产资源,促进合理开发和有效利用。    (2)消费税。该税是1994年税制改革在流转税中新设置的一个税种,国家将高能耗、不可再生以及不利于环境保护的消费品如鞭炮、焰火、汽油、柴油等商品纳入消费税的征税范围,目的在于限制损害环境产品的生产和消费。   (3)城镇土地使用税。该税是从1988年11月1日起对在我国境内使用土地资源的单位和个人,就其实际占用的土地面积定额征收的一种税。征收目的主要在于加强对土地的管理,促进合理使用城镇土地。    (4)耕地占用税。该税于1987年开始征收,是对在我国境内占用耕地建房或者从事其他非农业建设的单位和个人,按其实际占用的耕地面积征收的一种税,其目的是为了约束和调节纳税人占用耕地的行为,加强土地管理。    (5)城市建设维护税。该税于1985年开征,成为环境保护融资的一种“专项税”。    (6)车船使用税。该税本身并不具有能源、环境方面的意义,但由于车船的使用与能源消费直接相关,对抑制能源消费有一定的作用。    上述税制,对环境保护起到一定的作用,但是在日益恶化的环境面前,这些措施的作用十分有限。    2.我国现行税制存在的主要问题    (1)缺少以保护环境为目的的专门税种。目前,我国还没有一个比较完整、有效的环境保护税收体系,上述税种虽然涉及一部分环境保护方面的内容,但由于当时制定政策的出发点不是完全基于环境保护的目的,因此对环保方面的作用有限,限制了税收对环境污染的调控力度,弱化了税收在环保方面的作用。    (2)现有涉及环保的税种中,有关环保的规定不健全,对环境保护的调节力度不够。如就资源税而言,税率过低,税档之间的差距过小,对资源的合理利用起不到明显的调节作用;征税范围狭窄,基本上只属于矿藏资源占用税。这与我国资源短缺,利用率不高,浪费现象严重的情况极不相称。    (3)考虑环境保护因素的税收优惠单一,缺少针对性、灵活性,影响税收优惠政策实施效果。国际上通用的加速折旧、再投资退税、延期纳税等方式均可应用于环保税收政策中,以增加税收政策的灵活性和有效性,而我国几乎没有这方面的内容。    全球面临的环境问题,我国也不例外。我国环境问题的基本形势是:生态破坏程度加剧,环境污染仍在发展:土地资源严重破坏,森林资源面临枯竭,水资源出现危机,矿产资源大量流失,大气污染严重,水体污染面广,废弃物污染成灾。总之,生态破坏和环境污染问题成为严重制约我国经济可持续发展的瓶颈问题之一。因此,开征环境税种,完善现有税收制度,使之更符合可持续发展的需要,是我国污染税制度建设的一个重要课题。    四、对我国污染税制度建设的设想    1.将部分排污费改为环境污染税,使其成为我国环境税制的主体税种    排污费自1979年我国首次开始征收到2003年《排污费征收使用管理条例》出台,排污收费大体经历了试行、实施和完善三个阶段,已成为我国目前环境保护实施范围最广的一种经济手段。目前我国征收排污费的项目有水、气、固体废物、噪声、放射性废物等五大类113项。尽管收费和征税都可以将污染造成的外部成本内部化,但从实际运行角度看,现行排污收费在实践中存在诸如收费范围宽而无序、收费标准不合理、收费项目乱等问题;此外,从管理的角度看,费和税也有本质的区别,税具有强制性,而费是行政性的,随意性很大,因此,现行排污收费制度对治理污染的作用大大弱化,有必要将排污收费制度改革为征收污染税。    结合我国的实际情况和西方发达国家开征污染税的经验,我国污染税的开征必须根据我国当前最主要的环境问题和排污收费的具体实践分期、分批地进行。    首先,我国目前面临的最严重的环境问题是空气和水污染。我国每年因大气污染和水污染对人体健康的影响损失巨大;其次,固体废物污染和城市生活垃圾污染也日益突出;再次,排污收费已积累了以污水、废气(二氧化硫)、固体废物和噪声为收费对象的实际经验;最后,西方发达国家开征环境税时,并不是将一切可能产生污染的排放物都纳入征税范围,而是将征税对象和资源优势、工业竞争力结合起来考虑,对影响本国的资源优势和竞争优势的环境税缓征、少征或不征,而对资源优势和工业竞争力影响不大的早征和多征。    针对上述情况,我国目前适合开征的环境污染税为:水污染税、二氧化硫税和垃圾税。    水污染税课征对象不仅是工业废水还应包括生活废水和农业废水,水污染税应以边际治理成本为确定征收税率的标准,用利益机制激励污水的治理及整个社会节约用水;二氧化硫税应按二氧化硫的边际控制成本制定其税率标准,即要使二氧化硫的税率等于或略高于边际控制成本,用利益机制去激励二氧化硫排放主体,促使其采取积极措施进行治理;开征垃圾税让垃圾的生产主体承担经济责任并对倾倒的垃圾数量以边际处理费用为税率标准来征收,使垃圾生产主体产生的污染外部性内部化。在征缴一段时间后,再进一步扩大征税范围。这样,一方面可直接刺激企业改进或引进先进治污技术和设备,减少污染物的排放;另一方面,使企业选择适合自己生产特点的治污方式,以实现资源的优化配置。 2.对现有税收制度进行调整 (1)调整现行资源税。现行资源税改革的主要目的是充分发挥其在优化配置资源、遏制资源的掠夺性开采与浪费方面的积极作用,因此,可以从以下方面着手:第一,扩大资源税的征收范围。目前,世界上许多国家资源税的征收范围都涵盖了矿藏资源、土地资源、水资源、动植物资源、森林资源、草场资源、海洋资源以及地热资源等。而我国的资源税征税范围基本上只涵盖了矿藏资源。因此,应当适时扩大资源税的征收范围。考虑到目前的税收征管水平及税收政策的可操作性问题,应先将水资源、森林资源等严重短缺和受破坏、浪费严重的资源列入资源税的征收范围。第二,提高资源税的征收标准,以矫正资源过低的价格。税率不高、税档之间差距不大是当前我国资源税存在的主要问题之一。资源税的单位税额过低,不足以影响纳税人的经济行为。因此,在理顺资源价格体系的同时,适当提高资源税的征收标准是很有必要的。对污染程度不同的资源可实行差别税率,对非再生性、非替代性、稀缺性的资源要课以重税。第三,完善资源税的计税依据。将资源税的计税依据由按销售量或自用数量计税改为按产量计税,可使企业开采后没有出售而积压或自用的资源也成为应税资源,使企业积压的资源产品也负担了税收,增加企业这部分产品的成本。这可以引导企业出于利润最大化的目的珍惜与节约国家资源,避免过度开采。    (2)对消费税进行一定的调整。对不同的产品根据其对环境的影响程度设计差别税率,可鼓励清洁产品的使用。消费税是国际上普遍征收的一个税种,财政部、国家税务总局2006年3月21日联合下发了《关于调整和完善消费税政策的通知》,从4月1日起,对我国现行消费税的税目、税率及相关政策进行调整。此次政策调整是1994年税制改革以来消费税最大规模的一次调整。随着我国经济的快速发展,现行消费税制存在一些问题,特别是消费税促进节约资源和环境保护的作用有待加强,如生产和使用木制一次性筷子客观上消耗了大量木材资源,还给环境带来了污染。为了有利于增强人们的环保意识、引导消费和节约木材资源,这次将木制一次性筷子纳入了消费税征税范围,税率为5%。    总之,从环境评价角度看,只要对环境产生直接或间接损害的都应该征收较高的消费税,使消费或生产的外部性内部化。通过对消费税的调整,使其成为生态税收含量较高的税种。


点击浏览全文