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特许经营制在我国目前公用事业市场化中面临的问题

作者:肖晓军 出自:中国经济信息网 发表日期:2008-03-10

摘要:

  从上世纪七、八十年代西方国家开始的以提高效率、促进竞争、减轻政府财政负担为目的的公用事业市场化(或者说民营化、私有化)运动至今已成为世界的潮流,无论是发达国家还是发展中国家,都在积极探索并逐步推进本国公用事业的市场化。我国的公用事业市场化从20世纪90年代开始,由于近几年来,政府出台的一系列政策措施、法规的鼓励、支持和规范,在进入新世纪后开始加速,上海、南京、深圳、广州等经济发达城市公用事业市场化目前正进行的如火如荼,其形式多种多样,常见的有合同外包、特许经营、公私合作(合资)经营、股份出让、直接并购、民间独资等。其中特许经营制由于其形式多样,灵活而倍受我国青睐,各大中城市特许经营项目日益增多,因此其逐渐成为人们关注和研究的对象。许多地方政府如北京、深圳等为了规范特许经营开始颁布了一些管理办法,建设部也于2004年2月24日发布了《市政公用事业特许经营管理办法》(以下简称《办法》),使特许经营开始进入“有法可依”的轨道,标志着我国的特许经营开始进入一个新的阶段。虽然如此,由于其对制度环境如法律制度、监督制度、行政管理制度等要求很高,在发达国家有着良好绩效的特许经营权制度,却在我国的实践中表现出许多问题,这既有理论认识层面的,又有制度层面的、操作层面的。本文试对这些问题的进行分析,并提出对策建议,为推动我国特许经营项目顺利进行提供参考。
  
   一、我国特许经营制目前面临的主要问题
  
   (一)政府职能转变滞后,监管职能交叉甚至矛盾冲突
  
  
特许经营并不是放任企业不管,而是政府由原来直接经营的角色转变成行业监管者,实行政企分离,政资分离,政事分离,因此政府职能应尽快从传统的体制转变过来,重塑政府监管体制,是当务之急。我国现行的监管体系主要存在以下问题:
   (1)从横向来看,各级政府部门的监管职能界定不清晰,分工不明确,职能重叠,多重监管并且随时可以调整,这不但增加了监管部门之间的协调难度,降低了行政效率,增加了企业负担,而且在谈判、签定合同时企业无法确定哪个部门具有合法的代表资格,在出现违约时,又无法确认哪个部门能承担法律责任,增大了企业风险。
   从纵向看,条块之间监管分工不尽合理,纵向监管权力配置与横向权力配置之间缺乏协调机制,条块发生冲突时,又缺乏相应的裁决机制,这比较普遍地发生在具有跨地区性公用事业监管上,如电信、电力等,如表l所示。

 

表1:信息产业中央与地方政府之间的监管矛盾 监管利益冲突环节 信息产业部 地方政府 解决争端机制 信息管道产业性质 基础电信设施 城市基础设施 自发协调,无正式解决机制 项目规划 最大限度占有城市空间资源 充分利用城市空间,减少重复掘路 无 市场准入 谋求垄断,维护既得利益 引入竞争,打破垄断,实现互联互通 目前正在制定反垄断法 定价与质量服务 以企业经济利益最大化为出发点 让市民普遍能享受高质量现代信息技术所带来的福利 价格、质量监管部门 普遍服务 尽量向客户最集中地区,回避人口稀少地区 满足城市普遍服务要求 依非正式的协调与谈判来解决


   (2)政府监管方式单一,监管水平落后,没有形成一个多方位、立体化的监管体系。当前我国主要监管内容是经济性的价格监管和进入监管,而对于社会性监管还刚刚起步;对于价格监管,使用的是“企业成本+税费+合理利润”监管模式,无法产生足够的激励;对于进入监管,特许经营者的选择,往往竞争不足,难于显示市场真实成本;普遍服务的监管,还没有使用交叉补贴、设立普遍服务基金等手段来履行政府义务;在企业外部监管上,还没有广泛动员社会公众和舆论的力量,听证制度还不健全。
  (3)政府角色转变不到位,公用事业国有资产管理职能与监管职能之间的关系处理不好。在传统的公用事业管理体制下,政府行业主管部门既是企业资产直接运营和管理者,又是行业的监管者,政企不分,政资不分,政事不分,而在新的体制下,国有资产的保值、增值是国有资产管理部门通过管人、管事、管资产来完成的,希望以最高的价格出售国有资产,以实现所有者的最大利益。行业主管部门成为行业的独立监管者,代表的是社会公众利益,希望最大限度的利用市场竞争机制使消费者获得价廉物美的公共产品和服务,依法律、法规、经营合同对企业行为进行约束。这里由于政府部门之间对于特许经营者选择的标准不同,就产生了一对矛盾,即国有资产管理部门期望资产保值、增值与行业监管部门期望以最低的价格获得最好的产品和服务的矛盾。往往是国有资产管理部门相中的意中人,而监管部门却并不中意。对于这对矛盾的协调,关系到公用事业市场化过程中特许经营者顺利选择。

(二)政府承诺和保证屡屡失信,承诺缺失现象普遍存在

  政府的承诺和保证是特许经营中的国际惯例,它有利于降低投资者的风险,保障投资者合法的权益,吸引投资者投资公用事业项目。但在我国由于特许经营的时间还不是很长,对它的理解还不很深,政府往往急功近利,引资心急,重承诺轻践诺,结果政府承诺和保证屡屡失信,承诺缺失现象普遍存在,导致许多项目中途夭折。
  其一,政府承诺对未来的政策风险估计不足。我国正处于经济转型时期,体制、机制、政策处于不停的变化和调整中是这个时代的特征,但在特许经营中政府往往对这个特征的风险评估不足,盲目承诺,政策变化后,导致承诺无法兑现,同时由于合同设计的缺陷,没有对可能的风险作出相应的制度保障按排,结果合同无法继续履行,项目被迫终止。2002年1月18日,四川邛崃市政府同四川瑞云集团签定了《邛崃市新区开发建设项目协议书》,规定新城整体以BOT、形式建设经营50年。其间,瑞云集团享有新城区公用事业的特许经营权,经营性土地的增值收益作为投资回报,50年后,企业将城市无偿还给邛崃市政府。但之后不久,国土资源部出台《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权决定》,规定各类经营性土地使用权必须通过拍卖或招标方式出让,土地政策的变化,又由于政府与私人投资者在合同中没有对违约风险、赔偿责任、处罚办法等作出详细的规定,使这个轰动一时CBOT(城市-建设-经营-移交)项目顿时陷入困境,无法收场。
  其二,政府承诺和保证违反国家已有的法律、法规,导致合同无效。闹的沸沸扬扬的“固定回报”清理问题,已使许多特许经营项目被迫终止。不但政府为此付出了经济代价,而且政府声誉由此遭受巨大的损害。2002年9月10日国务院发布了《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》,认为保证外方投资固定回报不符合中外投资者利益共享、风险共担的原则,违反了已有的中外合资、合作经营有关法律和法规的规定,要求采取改、购、转、撤四种方法对设定固定回报率的项目更正。于是出现许多BOT项目被提前收回国有,如英国泰晤士水务的大场水厂BOT项目由于协议已有明确规定,回购还算顺利,而长春汇津污水处理BOT项目,却因此与长春市政对簿公堂。
  其三,政府承诺与保证对市场风险估计不足,缺乏前期的项目充分论证,盲目上马,合同设计违背利益共享、风险共担的原则,最终使政府履约成本高昂,项目难以持续。法国威利雅成都第六水厂B厂BOT项目,合同规定成都市自来水公司保证每日采购B厂的净水40万吨,当B厂建成投产时,由于市场形势的变化,供水市场严重过剩,只好让其它两个水厂停产来消耗这40万吨的产能,成都市自来水公司由此从盈利突转为巨亏,市财政每年因此补贴自来水公司一亿多元,财政不堪重负。政府缺乏风险意识,任意承诺,之后要么失信于投资者,要么履约成本高昂,政府声誉遭受损失,投资丧失信心,近期出现“洋水务”退出中国市场的趋势,应引起政府的高度重视。

(三)特许经营合同性质存在争议、合同设计还不完善

  对于特许合同的性质是受私法管辖的民事合同还是受公法管辖的行政合同,我国法律并没有明确的界定。合同性质不确定的风险是合同争议的解决途径不确定,发生争议后,能不能进行行政复议或行政诉讼,政府、企业都无所适从,如果将特许合同看作是民事合同,适应私法,但实际上又难于执行,因为政府授予企业特许经营权,实际上是行使公权力的表现,与司法是分权制衡的关系。而我国现行的体制,决定了司法判决难以实际约束政府的民事行为,尤其是在政府不配合的情况下或者公共利益攸关的情况下,政府更有足够的理由来抗衡司法判决。但如果根据2003年通过的《中华人民共和国行政许可法》的第十二条第二款规定“有限资源开发利用,公共资源的配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等,要赋予特定权利的事项”可以设定行政许可,那么我国的特许经营合同的性质就是行政合同。如果经营企业的权益受到侵害,企业的救济途径是较为充分的,它可以提起行政复议或行政诉讼。如果政府无正当的理由提前终止合同,那么企业可以请求法院判决政府要么撤消决议或者给出相当补偿。从我国现有的案例来看,长春汇津污水处理厂与长春市政府之间的关于污水处理专营权的纠纷,当事人提起的是行政诉讼;而鑫远公司与福州市政府道路专营权的纠纷,则是通过民事仲裁解决的。
  在特许经营中,合同具有重要的地位,是监管的主要依据。根据合同理论,由于个人有限理性,外部环境的复杂性和未来的不确定性,信息的不对称和不完全性,以及由此导致的交易费用,使得缔约当事人或契约仲裁者无法观察或证实一切,故合同总是不完全的,缔约双方都可以机会主义的行事,违约一方可以很容易声称所做的没有违背合同,或随着时间的推移,要求根据变化了的条件再谈判。特许经营合同由于期限一般都很长,技术、需求、政策等经济技术环境变化都很大,合同的不完备性不可避免。而我国目前,合同双方完往往忽视合同的不完备性,特别是政府一方,由于急功近利,追求短期利益,片面强调引资的现象严重;同时也由于自己专业知识和专业人才的储备不足,在合同签定前,又不聘请专业咨询机构,对合同项目的各种风险进行详细评估;在合同文本中,有意回避关键问题,盲目求同存异。其结果是一旦合同出现争议,由于合同缺乏必要的风险保障制度安排和缔约双方往往又缺乏长期合作的精神,均表现出机会主义倾向,导致合同无法继续履行,项目中途夭折。

(四)有效、公平、合理的良性公用事业定价机制远未形成

  公用事业价格规制问题是特许经营是否能顺利运行的一个极为关键问题,在自然垄断的公用事业行业,价格的制定必须同时满足三维的目标:促进社会公平,提高企业生产效率和保护企业的发展潜力,政府如何进行有效的价格规制,以调节政府、消费者、企业三者之间的利益关系,制定同时符合三个目标的价格,是当前需要迫切解决的问题。在实践中,呈现出许多的问题,甚至导致特许经营项目无法顺利地合作下去。(1)各省市均明确特许经营企业产品和服务的价格按照“企业成本+税费+合理利润”的原则来确定,利用这种方式,消费者承当了成本提高的风险和降低成本的收益,虽然有利于刺激投资,但却不能有效地刺激企业提高生产效率,企业经营管理不善的成本增加可以通过价格转嫁给消费者,也不能区分运营者的优劣,同时对企业成本的审核也是一项复杂的工作,增加了行政成本。(2)政府缺乏透明、制度化的定价机制。在特许经营中,产品和服务的定价权仍然被政府控制,不透明的,任意的定价过程,使投资者、经营者承受极大的风险。由于特许经营的合同期限一般较长,其间技术、需求、成本的变化再所难免,价格的调整也就成了必然。但特许经营者不知在市场成本上涨的情况下的,是否可以合理的上调价格。特别是依照有关法律、法规,公共服务和产品价格的调价必须举行听证会的条件下,使提价变的更加困难、耗时和不确定,如南京、上海、北京出现因听证反对涨价而使提价搁浅的事件。在这种情况下,所造成的产品和服务价格低于市场真实成本的差异,政府是否有义务提供经济补贴,也没有明确规定。(3)由于对公共服务和产品价格构成要素及监管范围缺乏明确规定,存在很大的随意性,使搭便车收费现象严重,混淆了公众视听,结果是即使合理的提价也遭到公众的反对。同时公用事业价格构成要素之间的比例还不尽合理,总体价格水平偏低,收缴率不高,这些也都阻碍了我国公用事业难以进入良性的市场化机制。以水价为例,水价调整一直是改革的重点,为了节水和吸引投资者,中央和地方政府积极出台了一系列的政策调整水价,但我国水价构成不够合理,水资源费、污水处理费标准低,收缴率不高,总体水价仍然偏低,不能真实反映水资源的稀缺性,使水务企业面临水价收入无法满足他们获得合理投资收益的目标,水务市场的良性运作机制无法形成。

(五)我国还缺乏一个完整、严谨的有关特许经营的法律法规框架体系

  我国有关特许经营的法律、法规、政策规定相互之间还不协调、不配套、甚至不合理、前后不相衔接;法律条文内容含糊不清,甚至前后矛盾,造成私人合作者感到困惑、无所适成,增大了合作者的风险。就拿特许经营者的选择来说,根据《行政许可法》第五十三条规定行政许可必须通过招标和拍卖的方式授予,作为行政许可的特许经营,理应适应本条规定。建设部的《办法》第八条也规定公用事业特许经营项目应向社会公开招标,而属于政府采购法范畴的特许经营,还理应遵循《政府采购法》第二十六条的规定,政府采购可以采用招标、邀请招标;竞争性谈判;单一来源采购;询价;国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。一些地方性的特许经营管理办法也作出了不尽相同的规定,深圳规定可以采取招标、招募和法律、规章规定的其他方式;北京规定可以通过招标或直接委托等等。这些法律条文的不一致,使特许经营者风险成本加大,他们甚至不知道自己取得特许经营权的合法性,依据哪部法律条文来保护自己。而实际在选择特许经营者时,由于公用事业项目的复杂性,仅仅看价格的高低来确定特许经营者是远远不够的,特许经营者的选择、特许经营权的授予一般都是要经过与投标人谈判与协商之后,这在国内和国外都是很普遍的。这反映出《办法》规定不够合理,虽然其本意是为了保护公平、公正、透明,避免暗箱操作,权钱交易,但却没有使法律条文有足够的灵活来处理复杂且具有巨大差异性的现实问题,导致法律条文在现实中无法执行,或者由于没有足够多的投标人参与竟标而使特许经营项目流产。类似的问题还有,如有关开展特许经营业务的法定依据,有的规定是特许经营协议、有的规定是特许经营授权书,有的规定是特许经营权证和特许经营合同。法律法规框架体系的不完善,不统一已经成了在推进我国特许经营事业中的障碍之一。

二、对策建议

(一)整合政府各部门监管职能,形成相对独立的监管机构

  虽然由于社会经济发展水平、国家制度、历史文化传统等不同,各国都形成了一套符合本国国情的监管体制,但监管的程序化和公开化,监管机构独立性,拥有包括立法、行政和司法相对完整的权力,通过法律的充分授权和限定来明确界定监管机构的职权范围却是世界的发展趋势。独立性意味着监管机构与任何企业没有任何关系,也独立于其他政府机关,以保证监管机构在依法实施和执行监管中的公平、公正。我国目前监管机构的改革应逐步理清各政府部门之间的监管职能界限,按照谁最易获得信息,谁负责监管的原则,尽量把各部门分散的监管职能集中到一个监管机构,保持相对的独立性,使被监管企业面临一个或少数几个监管部门,避免多头监管,企业无所适从。如对于价格的监管,由于行业主管部门,最易掌握企业成本信息,理应把公用事业的价格决定权从发改委或物价部门集中到行业主管部门行使。建立各政府部门和中央与地方监管部门之间的协调机制,确立主协调机构以迅速解决监管过程中出现的各种矛盾,提高行政效率。

(二)完善公用事业的定价方式以形成有效、公平、合理的良性定价机制

  完善公用事业产品和服务的定价方式,建立规范化、程序化的定价机制,同时规范公用事业会计准则,为成本的核算提供科学的依据。针对我国定价利用企业个别成本,激励强度低,企业缺乏提高生产效率的现状,对于外部条件相同或类似,具有区域性垄断特点的公用事业如水务、煤气等,尽快参照国际经验引入标尺竞争体系(Benchmark Compet.ition)。它是一种以经营成本较低的企业为基础建立统一的标尺体系,然后再考虑各地区环境差异因素,利用这些因数对企业成本进行调整,进而决定价格的监管工具。这个工具,实际上是利用同类企业的平均成本代替个别成本,刺激企业提高效率为降低成本而展开间接竞争。明确公用事业产品和服务价格构成,严禁借此搭便车乱收费,混淆视听。理顺各价格构成之间的关系,逐步提高总体价格水平和收缴率,这是公用事业市场化的基础。健全价格听证制度,既要防止监管机构被监管者俘获,又要明确价格的听证范围,听证范围应该是运营企业的成本,是企业可控部分,而对税收、资源费用则属于法定的,不属听证范围。同时建立政府的补贴制度,对于政府为了社会公众福利,履行普遍服务或其他政策性措施,所导致的政府定价低于市场真实成本,企业无法获得合理回报,甚至亏损的,应由政府提供相应的经济补贴,以形成良性的市场化机制。

(三)完善特许经营合同设计,加强基于合同的监管

  在我国正式的法律法规制度不完善的条件下,政府和投资者应注重通过对可能产生的各种各样的政治风险、商业风险、法律风险进行充分论证的基础上,本着风险共担、利益共享的公平、公正的原则完善合同的设计,尽量减少合同的不完备性,预设纠纷解决机制和风险保障机制,加强基于合同的监管。在国外,监管者的监管是基于法律和合同的双重约束下的监管,监管者与被监管者之间签定一份严谨而详细的合同是一件在特许经营项目中极其重要的事,当问及法国人,在特许经营中出现纠纷怎办时,他们会理所当然的说,“合同上有规定”。因此针对现有部分地方政府在特许经营项目中不签定合同只颁发授权书的现象,应严格按照建设部2002年发布的《关于加快市政公用事业市场化的意见》和《办法》中的相关规定,政府一律要和特许经营中标企业签定具有法律效率的公用事业特许合同,合同应对双方的权力和义务作出具体的明确规定,对违约风险、赔偿责任和处罚办法等也要有详细的约定,否则一旦出现纠纷,就难于解决。

(四)努力建立一个正式的法律制度体系

  特许经营制度的良好运转需要一个包括宪政制度,法律法规体系、监管制度等在内的一个正式的法律制度体系。它是被大家认可的具有法律效力的规范,它使社会各行为主体:政府、私人投资者等形成稳定的预期,减少私人投资者的投资风险,同时对政府承诺和保障进行约束,使政府实现自己的承诺。正式的制度也是有效合同的外在保障,是解决合同纠纷的最终方式。在当前,新的规则的制定要把注意力重点放在与现有的法律法规相配套方面,同时修改、补充包括我国政府管制的规定、促进外国投资的立法、担保法、证券法、合同法、公司法、劳动法、社会责任法和其他方面规定中有关特许经营制度的相关条款,以适应特许经营制度在我国发展的新需要,努力建立一个无懈可击的法制框架。
  总之,公用事业市场化是加快我国城镇基础设施建设和公用事业发展的必由之路,也是完善我国市场经济体制的必然要求。它对于弥补建设资金不足,缓解财政压力,改变传统的政企不分、机构臃肿、人浮于事、效率低下公用事业体制具有重要的意义,因此保护好、培育好非国有资本进入公用事业的积极性,为他们提供良好的制度环境是政府的应有责任。当前在特许经营中出现的各种问题,都可以归纳到完善法制、加强监管,特别是政府的监管来解决,我国和发达国家的差别就在于此,也许到此你就会明白为什么在西方有着悠久历史的和良好业绩的特许经营制度,而在我国目前却有点“水土不服”。